聯邦是否有權凌駕各州與外國政府的協議？

聯邦及各州及領地政府在處理外交問題時有何權力？

Foreign Minister Marise Payne has expressed concerns about Dr Yang's detention with Chinese Foreign Minister Wang Yi. Source: AAP

聯邦政府計劃引入新法例，若政府認為各州及領地、本地市議會及學術機構與外國政府簽訂的合作協議與澳洲國家利益有抵觸，聯邦外交部長可以插手干預並取消有關協議。

新法例除了可取消維州與中國簽署的「一帶一路」合作備忘錄，總理莫理遜亦表示將可審查目前另外超過130項合作協議。

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要點：

• 澳洲《憲法》規定，聯邦有權制定關於「對外事務」的法律
• 學者認為，政府提出的建議似乎建基於安全的《憲法》基礎之上
• 聯邦工黨原則上支持訂立新法例

蒙納殊大學憲法學副教授貝克（Luke Beck）表示，只有聯邦政府方能代表澳洲簽訂具有約束力的國際條約。

但根據現有法例，各州及領地、本地市議會、大學、私人企業甚至個別人士，均可以自由與外國政府及相關實體訂立協議，而這些協議可涉及經濟合作與發展、學術研究、文化交流等不同範疇。

同時，這些訂立協議的機構或個人亦無一般性義務，將簽訂這些協議的計劃告知聯邦政府。

與其他普通協議一樣，法庭亦承認這些協議的有效性。

Victorian Premier Daniel Andrews arrives to a press conference in Melbourne. Source: AAP

政府的新建議所為何事？

2020年8月，聯邦政府計劃引入《外交關係法案》，增加聯邦權力廢除州政府與外國簽署的協議。據報，草擬中的新法例包括三個關鍵內容：

1. 聯邦外交部長派恩（Marise Payne）將有權取消任何她認為不符合澳洲利益、涉及外國政府或其實體的任何現有或未來協議。
2. 各州及領地、地區市政府及大學機構將需要在與外國政府簽訂合作協議之前，提前通知聯邦政府。
3. 建立一個公開登記冊，記錄所有現存及未來與外國政府有關的協議。

聯邦政府有權這樣做嗎？

根據澳洲《憲法》，聯邦國會有權制定有關「對外事務」的法律，包括制定澳洲與其他國家之間的關係的法律。學者認為，從這個角度而言，聯邦政府似乎的確有足夠權力，制定法例以限制各級政府、個人或實體與外國政府之間訂立的協議。

Prime Minister Scott Morrison Source: AAP

聯邦對各州領地的控制或話語權是否有限制？

雖然澳洲實行聯邦制，為各州及領地提供一定程度的獨立決定權，但亦並非脫離於聯邦政府的「完全自治」。事實上，有多條聯邦法例均有對各州施以限制，如1975年《反種族歧視法》。

但與此同時，對於聯邦政府或聯邦法例對各州及領地作出干預或話語權的程度，亦有一個相當重要的限制。

貝克副教授指出，《憲法》起草人成立聯邦政府及多個各自獨立運作的州政府，顯示出《憲法》上賦予的重要原則，即「政府間豁免權」（intergovernmental immunities doctrine），禁止聯邦法律或政府行動破壞或削弱各州繼續存在或作為政府管治當地的能力。

舉例，澳洲最高法院曾經裁定，聯邦法例試圖規定各州將公帑存入指定銀行，或控制或干預各州政府任命高級職位官員的人選，均違反這項原則而被視為無效。

值得一提的是，這項原則僅適用於各個州份，兩個領地政府不享有這個豁免權。

新建議是否違反「政府間豁免權」？

但最高法院強調，該原則並不保證各州所制定措施均是不受聯邦政府約束。

舉例，最高法院亦曾經裁定，聯邦為州政府非高層僱員制定最低工資及工作環境規定的法例，未有違反相關原則。

另外，2013年的一宗案件中，最高法院亦裁定，制定聯邦法律限制各州政府制定採礦特許權計劃以吸引本地及海外投資者的能力，亦並無違反「政府間豁免權」原則。

因此，學者認為，聯邦政府提出的法律建議似乎站於安全的《憲法》基礎之上。同時，雖然新法例可能對各州經濟政策或相關計劃產生負面影響，草擬中的新法例亦似乎並未削弱各州政府繼續運作的能力。

新法案通過的機會有多大？

反對黨外交事務發言人黃英賢（Penny Wong）表示，聯邦工黨支持建議中新法案的基本方針。因此，除了一些字眼上的措辭修訂及協商，學者認為法案輕鬆在聯邦國會上通過絕不困難。

Labor Foreign Affairs spokeswoman Senator Penny Wong Source: AAP

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